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    工作研究

    基本建设中文保法规体系配套的思考

    发布时间:2019-04-09张清文 贺卫良 景玉薇

    基本建设是国民经济发展的基础和保障。随着城市化进程的不断加快,基本建设与文物保护之间的矛盾日益突出,亟待解决。为保护文物,做到基本建设与文保工作和谐发展,《文物保护法》对基本建设中文物保护的方方面面,做了较为系统的规范和约束,但从当前实践看,相关法规体系还不完善,主要体现在以下几个方面。

    基本建设相关法律不配套

    《文物保护法》第九、十、十六、十七、十八、十九、二十、二十九、三十、三十一、三十二、六十六、六十七、七十八条,共计14条、38处与基本建设相关。这些条款包括了基本方针、发展规划、建设经费、控制地带、建设选址、奖惩机制等内容,涵盖了基本建设中文物保护的大多数方面,应该说对基本建设中的文物保护工作起到了重要作用,但尚未形成完善的法律体系。据笔者统计,除《文物保护法》之外,涉及基本建设的法律法规中,很少涉及文物保护,更没有提到与《文物保护法》的衔接问题。

    如《城乡规划法》中没有提到文物保护,只在第四、第十七、十八、三十条有四处泛泛地提到保护历史文化遗产。《土地管理法》中则完全没有提到任何与文物相关的内容。《建筑法》仅有一处提及文物,其中第八十三条规定:“核定作为文物保护的纪念建筑物和古建筑等的修缮,依照文物保护的有关法律规定执行。”这一条中仅仅提到了文物类建筑的修缮。对于文物建筑的拆除、保护、迁移、重建均未做任何规定。对于建设施工之前及施工之中的文物勘探、保护等问题完全没有提及。《文物保护法》独木难以支起文物保护这座大厦。

    对建设单位违法的有效约束性不足

    《文物保护法》对基本建设有较为系统的规定,但是对建设单位的惩戒机制及约束性相对薄弱。虽然《文物保护法》第六十六、六十七、六十八、六十九条针对破坏文物的建设单位规定了一定惩罚性措施,但处罚较轻,最高罚款为50万元。吊销资质证书一类的处罚及其控制权不在文物部门手中,震慑力度不够。再看涉及基本建设的《城乡规划法》《建筑法》《土地管理法》等法律,其中对破坏文物的建设及规划单位并没有相应的约束及惩戒规定。在《城乡规划法》中提到的规划许可证包括建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证三种,这些证的审批、发放环节中,没有提及对文物保护的要求,文物部门的影响力极为有限。类似的漏洞在《建筑法》《土地管理法》中同样存在。如《建筑法》中建筑工程施工许可证、《土地管理法》中土地权属证书的审批、获取等环节同样缺少文物保护内容或文物主管部门的参与。

    另外对文物犯罪震慑力最强的《刑法》中,与文物相关的犯罪大类上有走私罪、盗窃罪及妨害文物管理罪,但详细查阅可发现,其中缺乏针对建设单位的条款。

    与房产开发流程及基本建设程序存在矛盾

    在基本建设流程中,考古勘探位于开工建设之前。《文物保护法》及《文物保护法实施条例》对此都有明确规定,表面看似乎比较完美,但仔细研究发现,这种安排与基本建设程序有一定矛盾。按照《建筑法》相关规定,一般来说基本建设或房产开发的主要流程是:1. 调研立项;2. 规划设计;3. 获取土地权属证;4. 拆迁安置;5. 开工建设;6. 交工或销售。依据《文物保护法》的相关规定,考古勘探位于第4与第5项间。

    按照这一流程,在考古勘探之前,基本建设已经完成了前四步流程,此时开发建设过程已完成80%。在项目开发和基本建设的成本预算中,取得土地所有权和拆迁安置所占成本最高,前四步所耗费的时间也最长。项目资金已经使用大部分之后,才开始考古勘探发掘。由于考古勘探及发掘有较大不确定因素,给基本建设项目带来的风险无法评估。如果考古勘探时间较长,项目方或开发商的停工损失就会较高。如果发现了重要遗址,工程项目必须停滞,那前期的巨大投入则会付诸东流。

    由此可见,《文物保护法》中考古勘探发掘的步骤与基本建设之间存在一定矛盾,从实施效果来看,考古勘探在流程中稍显靠后。

    几点建议

    上述问题在现实中时常出现,给文物保护带来很多不利影响。针对这一情况,笔者认为可从以下几方面入手:

    一是对现有规划及建设类法规,如《建筑法》《城乡规划法》等做适当充实和调整,增加文物保护的内容,重要基本建设要有文物保护部门参与,使之与《文物保护法》配套,形成完善的文保法律法规体系。二是在文保法规体系中强化对建设、规划单位的惩戒力度和约束性,切实有效起到文物保护作用。三是在相关法律法规中将考古勘探环节提前,置于拆迁或土地转让之前。亦可将考古勘探分为初步勘探和详细勘探两步,在土地转让前进行初探。如果没有明显需要原址保护的文物或遗址,再进行开发。拆迁安置之后,再进行详细勘探及发掘。

    编辑蔡苧