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    遗产保护

    全 民 守 护— — 非文保单位不可移动文物保护与利用的社会化探索

    发布时间:2019-03-16汤晔峥

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    “北半园”入口空间修缮后

    今年年初,福建省和山西省相继出台了社会力量参与文物保护利用的相关意见和办法。与以往不同,两省的办法中提出了一种以“授权”为主要特征的完全型高度参与模式——文物建筑的领养。这是社会保护文化遗产的新方式,迈出文物保护利用改革的重要一步。

    两省文物建筑领养政策的出台,并非“拍脑袋”的莽撞行为,而是全国文物领域在经历了15年之久的试点探索之后,在省级层面上的再一次谨慎尝试。

    文物建筑领养的试点工作最早起步于2002年,经过15年的探索,全国范围内提出文物建筑领养工作的有1省4市4县,实际实施文物建筑领养工作的有3市3县。其中东部地区的苏州、黄山2市具有典型代表性。

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    发展历程

    从2002年至2017年,我国文物建筑领养试点工作,可以分为三个发展阶段:

    萌芽阶段(2002年-2009年)

    这一阶段的认领认养工作主要集中在东部地区,以试验性探索为主。

    2002年,苏州市在《苏州市古建筑保护条例》第十五条提出“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑”,为不可移动文物的认领认养工作开了先河。2007年,黄山市颁布了首个不可移动文物认领保护的法规文件《皖南古民居认领保护办法》。至第三次全国文物普查前,东部各地的认领认养工作聚焦在列级文物保护单位之外的古建筑类遗存,如苏州的“古建筑”、黄山的“古民居”、金华的“历史建筑”等。

    深化阶段(2010年-2016年)

    这一阶段,开展认领认养工作的地区从东部拓展到中部山西省曲沃县和南部的广东省开平县。

    从广度上看,认领认养对象的范畴扩大,开始涉及一定数量的列级不可移动文物点。

    从深度上看,认领认养工作的制度完善,形成涉及领养工作各个方面的系列法规文件。

    从高度上看,认领认养作用的趋向引领,逐渐与国家、地区的社会经济发展政策相结合。

    拓展阶段(2017年以后)

    随着国家进一步推动文化遗产保护与利用工作,不可移动文物的领养工作从点状试点进入面状推广阶段。2017年3月,山西省文物局发布《山西省动员社会力量参与文物保护利用“文明守望工程”实施方案》,鼓励社会力量认领认养文物建筑,成为首个在省级层面推广领养工作的地域。

    运行模式

    各地区的运行主要通过市场化和行政化路径展开,分为三种类型:

    东部地区:政府引导下的市场运作

    东部地区建立了以市场化运作制度为核心的政府引导、市场运作、社会参与的长效机制。

    首先,由政府统筹各相关部门建章立制,明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提。其次,成立专业性公司开展资金筹措、项目策划、居民搬迁、保护修缮和利用运作等工作。最后,搭建统一的交易平台,引入古建筑收储、招标、拍卖、挂牌和协议等市场化的运作程序,规范古建筑产权交易行为。

    中部地区:政府监管下的三方领养机制

    中部地区建立了以政府文物监管部门为中介,监管负责,动员社会力量参与为特点的运作机制。

    首先,由政府统筹各相关部门建章立制,明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提。其次,文物部门作为监管部门,确认领养对象、审批领养关系、签署领养协议、展开备案监管。最后,文物主管部门、认领保护人和古建筑的产权人签订《协议书》。文物监管部门作为第三方中介,在《认领保护协议书》上具名。

    南部地区:政府负责下的企业委托

    南部地区在政府部门的主导负责下,统一组织相关企业,签订文物部门与认养者的双方协议,建立了以政府负责下的企业委托机制。

    首先,由政府统筹各相关部门建章立制,明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提。其次,由政府主导确认领养对象、宣传领养项目、组织领养企业。最后,文物主管部门、认领保护人签订《委托协议书》,由文物部门作为受托领养的责任单位。

    实施概况

    领养对象

    现有地方法规中的领养对象的文物类型聚焦于古建筑和近代现代重要史迹及代表性建筑,文物性质以未公布为文保单位的不可移动文物为重点。

    在实施中,因保护对象概念扩大和文物保护单位增加,领养对象的文物性质已超出了法规界定的范畴,包括文保单位、未公布为文保单位的不可移动文物和非文物建筑等3种类别。

    领养状况

    从不可移动文物领养数量看,中西部地区的可领养数量居于首位,东部地区的已领养数量最多。

    从不可移动文物的领养方式看,主要分为使用权转让和产权转让两种形式。因涉及《土地法》等相关法规的制约,还出现产权先收归国有、再进行使用权转让的现象。

    从领养使用权转让的时限来看,大部分地区是以不超过30年为限,最高年限达50年,最低为5年。

    利用状况

    从目前已经有领养案例的3市3县情况看,东部地区的利用方式,依据地域条件采用两种方式:

    一是与城市历史街区保护相结合,进行城市文化娱乐、商务休闲等功能的利用。苏州、金华两市主要采取此类开发利用方式。主要的功能开发方式有精品酒店、商务会所、艺术展示、私人宅邸和特色餐饮等5类,其中,精品酒店、艺术展示和私人宅邸数量最为集中。

    二是与乡村古村落保护开发相结合,进行产业和事业方向的开发利用。黄山主要采取此类开发利用方式。2009年的《黄山市“百村千幢”古民居保护利用工程实施方案》中明确提出了7大类利用方式。经过5年左右的保护利用实践,黄山市已拓展出12类产业方面的业态和7类事业方面的业态。

    三是围绕文物本体特征,展开适应性利用方式的探索。曲沃的不可移动文物多与民间信仰相关,且结合了当地企业的转型需求,主要采取居住、游览场所或博物馆等方式进行利用。开平的利用方式以文物自身的开发利用为主,客栈、会所、展示、餐饮、居住是主要的利用途径。

    保存状况

    从保养维护看,由于有专人领养,基本杜绝了因人手不足,导致低等级或未列级不可移动文物的自然损毁现象。转让后的不可移动文物保存状态,较之政府财政、人员不足状态下的保护状态,明显趋好。以苏州转让后的古建筑为例,维护良好的21处,占91.4%。部分已修缮后的领养建筑被评估为列级文物保护单位。

    从维护资金看,社会资金的投入极大缓解了财政财力不足与文物保护之间的矛盾。在东部地区,社会和国家资金的投入比约2:8,缓解了低等级或未列级不可移动文物无力修缮的困境。截至2014年,黄山市已投入的40多亿资金中,民营资本占30多亿。苏州已转让项目的维护,全部由社会资金投入的16处,国家和社会资金共同投入的6处,总计社会资金投入42662万元,占全部资金的80%。

    国有不可移动文物领养的实践案例

    苏州市是国有不可移动文物转让实践的重要代表之一。

    苏州市的国有不可移动文物转让实践,基本实现了认领认养的初衷——解决资金与人员不足的问题,并在如何避免过度利用不可移动文物的博弈中,获得了有益的经验。在2002年的《苏州市古建筑保护条例》指引下完成的23个成功转让项目,转让后的保存状态,较之政府财政、人员不足状态下的保护状态,明显趋好。

    苏州市的国有不可移动文物转让实践有效探索了经济发达地区的传统民居和历史园林类城市建筑的合理利用方式。除了延续历史功能(居住、会所)之外,利用方式与传统文化相结合,一方面,探索与文化产业相结合的路径,积极引入或设立非国有艺术馆、博物馆等;另一方面,积极探索与现代商业业态的融合。遴选商业业态中亲和传统文化的类型,如特色书店、精品酒店和餐饮等,打破保护与利用的对立壁垒,通过不可移动文物植入现代生活环境,实现社会效益,取得物质和精神两个方面的永续传承。

    平江府酒店

    平江府酒店位于苏州平江历史街区平江路与白塔东路交汇处,原为苏州第三纺织厂厂区。厂区周边均为院落相连的苏州民居,是苏州古城保留最为完整的区域。纺织厂搬迁后留下来大小建筑共 22 栋,包含了临白塔东路的园林——北半园,处于废弃状态。

    北半园为清乾隆年间沈奕所建,名止园。后归周勋齐,更名朴园。咸丰年间陆解眉改建,取名半园(陆氏半园),因在城南仓米巷之北,今俗称北半园。1982 年被列为苏州市文物保护单位。2009年,北半园使用权转让给平江府酒店,业主投入923万元。

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    “北半园”修缮后

    北半园严格按照文物保护单位要求进行了修缮。在设计过程中曾提出园林直接面对酒店餐厅。但根据修缮要求北半园的西侧围墙也是保护范围,不可拆除或改建,因此,最终将北半园的围墙与院门打造成为餐厅的对景。

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    “北半园”修缮前

    北半园与酒店区域比邻而各自独立。在酒店的范围内尽可能地引入园林和庭院的空间形态,使得酒店成为了一个以北半园为核心概念的园林式酒店。改造后的北半园是免费开放的景点。

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    古祠堂内的碧山书局

    非国有不可移动文物领养的实践案例

    黄山市是非国有不可移动文物转让实践的重要代表之一。

    安徽省认领认养不可移动文物起步于2006年的黄山市黟县“文物建筑保护爱心认领”活动,但最初以“公益性”为主导的认领认养活动没有取得预期成效。2009年开始的“百村千幢”工程,推出“使用权”的转让,才真正带动了黄山市不可移动文物认领认养工作的展开。黄山市在“百村千幢”工程中推出并完成转让市县级及以下的非国有不可移动文物467处。

    黄山市的非国有不可移动文物转让实践,基本实现了认领的初衷——解决资金投入不足的问题,并在如何与地区发展相结合方面,获得了有益的经验。从实践成效看,不仅基本解决了低等级不可移动文物的保护资金与管理问题,而且推动“徽州文化生态保护实验区”的整体保护实施,更好地实现了文化的传承;同时,转让实践的项目成为古村落保护与复兴的中坚力量,产生良好的社会效益。

    黄山市的非国有不可移动文物转让实践有效探索了典型文化区域内古村落建筑的合理利用方式。利用方式与传统村落的保护与发展相结合,在“一村一品”的思路下,从事业业态和产业业态两个方面探索了不可移动文物的利用方式。为处理农村地区问题,促进城乡一体化和城乡可持续发展,提供了典型样本。

    碧山书局

    碧山书局坐落在安徽黟县碧山村文物保护单位老祠堂。2014年底,碧阳镇政府将有200多年历史的祠堂启泰堂以50年免租金方式提供给先锋书店。

    碧山书局是公益型文化设施,因契合皖南徽文化圈的“耕读传家”与“崇文重教”的文化心理诉求,作为“百村千幢”的政府项目之一引入碧山村。先锋书店负责出资修缮并长期经营维护老祠堂,为当地老旧祠堂的修复带来直接的动力。

    由于在碧山村内,书店基本不能盈利,但自从有了先锋碧山书局,碧山村的知名度越来越高,碧山书局也被视为中国最美的乡村书店。

    经验建议

    可行性的分析

    (1)领养工作可以切实解决文物资金与人员投入不足问题

    从已有的转让实践来看,一方面东部地区保护资金的政府投入与社会投入的比约为3:7,极大解决了保护资金投入不足的问题,另一方面,与受让人签订保护管理责任书,实现不可移动文物的日常维护。

    (2)领养工作可以改变基层文物濒危现状并实现有效保护

    不可移动文物转让后的维护情况普遍呈现较好的状态。在转让维护以后,苏州2处非文物保护单位成为控制保护建筑,1处非文物保护单位成为市级文物保护单位,1处控制保护建筑成为市级文物保护单位。表明转让后经过良好的维护,不可移动文物的价值得到了更好的彰显。

    (3)领养工作或可成为地域经济社会发展转型和引领力量

    不可移动文物的领养工作,推动了保护与利用并举,成为社会经济转型发展的原动力。黄山市的徽州古村落“一村一品”营构出多种保护利用模式,推动了农村综合改革。曲沃(山西)企业的转型跨越发展和文物事业的健康发展提供了有效的途径,都取得了较好的成效。

    可借鉴的经验

    (1)权利分置是展开不可移动文物领养工作的前提

    确立不可移动文物用益权的设定和转让规则,是推动国有不可移动文物充分保护和合理利用的前置条件,是15年领养工作实践中,最为重要的内容。

    (2)政府主导是确保领养工作有效实施的关键前提

    不可移动文物的转让工作是一个综合的系统工程,需要政府统筹协调文物、发改、规划、住建、环保、国土、财税和消防等相关部门,出台专门的法规政策和配套办法,理顺管理体制机制。以常州为例,同样推出了认领的法规制度,但在缺乏配套机制与推动力量的前提下,陷入无人问津的困境。

    (3)领养的运作方式需适应地方社会经济文化背景

    不同的社会经济文化背景,决定了政府、认领认养者和出让人等利益相关群体的不同关系,进而决定了不可移动文物认领认养的实施成效。从可持续的角度看,建立完善的运作机制和组织多元化的参与主体,是保证不可移动文物认领认养工作的关键。

    (4)完善的监管机制是文物安全和永续利用的保障

    文物是否得以有效保护,不在于文物由国有或非国有单位或个人使用,而是在于使用人是否依法履行文物保护的法律义务。因此,转让的关键是如何有效规制国有不可移动文物用益权的设定与转让。

    首先,立制明确责权关系。明确不可移动文物的利益权属和各相关利益人的责任和权利。规定领养的申报和履行程序,规范所有权人、领养人以及政府相关部门的行为等。

    其次,签订保护管理协议。确定文物建筑保护管理责任人,建立保护管理责任书制度。签订古建筑保护管理责任书,按照有关法律法规要求,履行古建老宅的维修保护和安全责任。

    最后,审批利用工程方案。文物建筑保护修缮和利用方案需遵守相关法规,经文物部门和相关管理部门的审批,以保证文物的安全使用和永续利用。

    待完善的工作

    (1)完善顶层制度设计

    顶层制度设计应确定国有不可移动文物所有权和用益权权利分置的指引性规则。如国有不可移动文物的市场化机制、路径、限度,非市场化的经费保障、落实和监管,并将国有不可移动文物用益权的设立、变更、转让和消灭的规则纳入其中。

    顶层制度设计应完善非国有不可移动文物的利益协调和补偿机制,对受限制的私益给予公正的补充,对涉及集体土地流转的不可移动文物转让程序加以规范。厘清非国有不可移动文物历史产权状况,制定非国有不可移动文物流转的鼓励、协商和监督机制。 

    (2)建立领养交易机制

    建立国有不可移动文物用益权的价值评估标准。国有不可移动文物用益权的评估与文物本身的评估存在本质区别,又不同于一般性资产评估。需要在依法保护和特定用途的前提下,确定预期可得利益,具体包括门票收入、租金收入以及其他合法用途可能产生经济价值的指标。

    建立国有不可移动文物用益权的交易市场或交易平台,以规范交易行为,加强文物保护监管。建成统一的、现代化的、规范化的交易平台,使其既能积极鼓励和促进权利移转交易,又能规范交易,并为交易后的文物保护和监管提供有效渠道。

    (3)探索持续监管机制

    建立以文物保护部门为主体、多部门协作配合的领养监管机制。文物部门应作为用益权流转的主导与监管部门,监督用益权人对文物的保护与使用,规范用益权的流转程序,会同其他部门确保国有资产收益,并对未按照法律法规及合同约定使用不可移动文物的主体进行处罚乃至取消其用益权。

    建立不可移动文物领养的资金审核管理制度。基于公益性原则,不可移动文物转让的收益应继续投入文物工作,以实现更为全面的可持续保护。因而需要建立专款专用制度,明确资金管理机构、使用原则,审计主体、形式和内容等。

    建立不可移动文物转让的电子数据库,形成公开、可查阅、可跟踪记录的不可移动文物资源基础数据与公共服务网络,便于文物管理部门和社会大众对文物保护利用状况公开全面监管,从而让文物保护现状、文物利用状况、文物用益权交易状况和安全监管状况阳光透明。

    (4)完善技术操作标准

    首先,合理利用的操作标准模糊。文物类型多样,决定了利用的方式、目标、程度都会有不同。面对社会力量保护热情有余、专业素养不足的局面,应规定更为具体的利用细则,分类指导,精准管理,探索不同类型文物合理利用的实现途径。尤其是在“公益性”和“经营性”的尺度控制上,需要清晰明确的标准。

    其次,民居修缮的执行标准单一。在实际操作中,认领人往往依据使用需求,对不可移动文物进行更新,如对“认养”的民居进行维修和加固,通水、电、WiFi,改造洗手间,将室内重修分割与装修等。这些基于居住或经营需求的改建和更新“力度”是否符合保护的要求?不可移动文物的更新方式与历史建筑的更新如何加以区别?都需要进一步的研究和探索。

    最后,消防安全标准的不适应性。一方面,古建筑的建设标准和更新方式,无法通过现代建筑的消防安全标准的验收,多违规使用,给不可移动文物的安全带来更大隐患。另一方面,不可移动文物本身在日常使用过程中,也存在各种安全隐患问题,如节庆烟花炮竹的存贮、燃放,日常易燃材料的堆放等。因而,需要针对不同的使用情况和文物本体情况,设立具有适应性的消防安全标准。

    编辑陈梅