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    工作研究

    “多规合一”趋势下的文物行政工作对策

    发布时间:2018-05-11师 磊

    2016年3月4日,国务院印发了《关于进一步加强文物工作的指导意见》(国发[2016]17号),其中要求“(各地要)加强文物保护规划编制实施。要将文物行政部门作为城乡规划协调决策机制成员单位,按照‘多规合一’的要求将文物保护规划相关内容纳入城乡规划。”经过两年时间,不少地方的文物保护空间规划控制体系正积极和当地“多规合一”体系对接,纳入其统一工作平台。同时,多地文物行政部门也作为当地规委会或相关协调决策机制成员单位,发挥了积极作用。在体系对接过程中,暴露出了诸多问题,对文物保护工作提出了更多更高的要求。笔者认为,“多规合一”对文物工作既是挑战,也是机遇,势在必行。


    “多规合一”的概念和背景


    2014年,国家发改委、国土资源部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(以下简称《通知》),提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。《通知》所指的“多规合一”,并非是指当地只做一个规划,而是指在一级政府一级事权下,强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、文物保护和文化与生态旅游资源等各类规划的衔接,确保“多规”的重要空间参数一致,并在统一的空间信息平台上建立控制线体系,以实现工作优化的目标。简而言之,一级政府将其管辖范围内的所有空间控制规划整合在一个控制体系下,各类控制单元相互协调,减少“冲突打架”,各司其职,做到“齐抓共管”,以确保各类规划“一盘棋”,最终形成“一本规划,一张蓝图”。


    “多规合一”对文物行政工作的积极意义


    综合“多规合一”工作成效,其对文物行政工作的影响可简单归纳如下:

    搭建了信息联动平台。使各类不可移动文物周边区域控规能够更好地协调文物保护空间规划控制要求,“一张蓝图”的出现,避免了信息纰漏,杜绝了以往对文物规划“不知情、不了解”的托辞,进一步夯实了规划的法定地位,也在一定程度上减少了基层文物行政部门的协调成本。

    优化了审批流程。使文物行政工作,特别是基本建设项目的行政审批工作环节更加合理。“多规合一”所要求的行政审批流程图,将涉及文物保护的“建设工程文物保护和考古许可”固化在行政审批环节中,明确告知行政相对人和其他行政审批单位,避免瞒报漏报现象,从根本上杜绝建设类文物违法违规事件的发生。

    促进了科学合理的决策。在规划控制的前端环节,将文物保护和相关社会、经济、民生等方面共议,进一步提高了文物保护工作的话语权,使之更早更深入地参与到地方经济建设过程中,提前规避问题,提供解决思路。从源头上避免“文物保护阻碍地方经济建设”的悖论、甚至“地方文物部门负责协调上级文物部门,顺利完成违规审批”等极端情况的出现。


    “多规合一”对文物行政工作的要求


    技术层面的要求。“多规合一”可以看作是一种以信息化手段为基础的多部门信息共享工作模式,具体的体现形式即一个统一的信息平台,一套统一的数据信息格式、存储、展示、上传和维护等技术环节。目前,城规、土规等各类规划尚且存在着操作平台、坐标系统无法统一的情况。文物系列规划,除全国重点文物保护单位的文保规划较正规外,其余文物保护单位大都未编制专项保护规划,其保护区划描述也仅停留在文字说明阶段,从操作层面无法做到格式统一,更无论其他环节的统一。

    控制模式的要求。在空间规划控制方面,与文物保护相类似的城市规划工作对管控对象的控制要素是立体的,包括管控区域内平面、高度、体量、外观色调等要素。这种方式看似复杂,其实具有操作便捷、审批高效、管控到位等优势,值得借鉴。反观文物系列规划,除全国重点文物保护单位保护规划外,大多数只停留在二维平面管控的两个“圈”(保护范围与建设控制地带)阶段,无其他管控要素。未公布为文物保护单位的一般不可移动文物更是仅有一个或数个坐标点数据,并未实施基于文物本体的平面或群落保护管控,更谈不上划定保护范围和建设控制地带等空间保护。如此,若有相应的行政许可事项,对于管控区域内的控制要求只能通过相应级别的专家评审会议议定,议定原则和依据仍存在一定的人为因素,无法尽可能地做到客观、科学和高效。

    成果形式的要求。以城规为例,城规方面的空间规划体现形式主要以控制指标图及控制指标表为主,控规的范围、边界、高度、容积率、绿地率等关键要素在图表中明确体现。一个区域的城市规划经过同级规委会审议通过后,会整合进城市控规体系中,俗称“入库”。“入库”既是成果的体现形式,也是对不同区域、不同时间工作成果的一致性要求。故而城市控规体系具有很强的法律效应及操作指导功能。文物系列规划中,除国保规划以图层形式明确了保护范围的边界和建设控制地带的边界、高度、外观等要素以外,其余文保单位的保护区划仅以文字描述其东、南、西、北四至,没有细化其他的控制要素,更未及时转化为精确明晰的图层成果,与“多规合一”的成果形式要求尚有差距。

    管控内容的要求。在行业规划的管控内容方面,城规、土规等类别,囿于法律依据等原因,管控内容几乎涵盖了其行业的方方面面,对行业发展提供了全面保障。文物行政工作因各种原因,目前的管控内容仅限于不可移动文物,至多拓展到了地下文物埋藏区,尚有诸如文博场馆、未登录为不可移动文物的重要遗址遗迹等重要内容未提到空间规划管控的高度上来。在目前的城市发展速度下,今天不管控,明天就消失的现象时有发生。利用相应的法律规定,将文物行政工作相关内容尽可能地纳入管控范围,是文物工作持续健康发展的根本保障手段之一。


    几点工作建议


    加快文物保护数据信息化步骤。在“三普”及已批复公布的国保规划基础上,将所有不可移动文物的保护区划全部信息化。鉴于文物保护工作的特性与工作关联度,建议可参考城规系统,使用Auto CAD平台及地方坐标进行操作,搭建文物保护数据库,构建文物保护信息平台,再与“多规合一”平台对接。

    文保区划从二维平面转向三维立体。针对目前文保区划二维平面保护暴露的问题,建议保护区划从简单的两个“圈”模式,深化为“四向各不同,地上加地下”的三维立体管控。简单来说,划定工作伊始,就要针对不可移动文物的性质、体量等,参考主要观瞻面的视线景观分析,合理划定文物本体各向的保护范围和建设控制地带,并直接明确各向建设控制地带的建筑控制高度和外观立面。在城区等地下空间利用概率较大的区域,还应增加地下管控深度等要素,使文物保护区划控制要素更适应当代社会发展,从而更有效地做好保护,指导建设。

    划定模式从简单的四至划定转向更科学的坐标划定。目前的不可移动文物保护区划划定方式为简单的四至区划,描述方式为文字描述。该方法具有易描述、易公示等特点,已沿用数十年。但在目前看来,已严重不适应当今社会,尤其是城市区域的保护实际需求。囿于语言文字的博大精深,若无图纸界定,时常出现同样文字说明、却有不同理解的情况,给基层文物行政部门日常工作带来困扰,亟待解决。长沙市文物局通过和相关院校科研机构合作,编制的《长沙市不可移动文物保护区划定实施细则》较好地解决了这一问题。《细则》提出了不可移动文物本体区、保护范围、建设控制地带三个区域的概念,明确用坐标划定的方式替代四至划定;研究了各类不可移动文物划定时的参考标准和划定公式等指标,明确了建设控制地带内四向区域控高指标的要求;还将控制区域从地上延伸到了地下,对地下空间也实施管控。通过此种方式划定,相应公布文件上的保护区划直接以具体坐标点体现(以数个坐标点之连线围合的区域),再辅以现状地形图为附件。如此,划定成果更加科学合理,公布文件内容更加精确,经得起推敲。

    拓展行业管控内容。文物行业的空间规划控制内容,除不可移动文物是依据《中华人民共和国文物保护法》实施严格保护控制外,尚有地下文物埋藏区、不宜登录为不可移动文物的重要史迹文化遗址、已建成或规划中的文博场馆等未上升至同等管控高度。但是,我们可按规划、城建相关领域的管控依据进行事实控制。如此“殊途同归”,就可将文物保护各类要素一同体现在“多规合一”的“一张蓝图”之上,真正做到“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”。


    编辑陈梅