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    工作研究

    不可移动文物公共产权结构化

    发布时间:2018-04-11刘尚希 陈 曦

    产权是所有制的核心。产权的本质是界定未来的收益权,在市场经济条件下,产权没有界定,利益就没有界定,产权关系的实质是利益关系。公共产权的“公共”,是基于我国生产资料公有制的所有制形式,公共产权可以视为对于国家(或集体)所有资产财产权的特定称谓。在我国计划经济时期,公共产权表现为对国家(或集体)所有资产的绝对所有权或部分受限所有权,其意义主要在于支配和占有。随着市场经济不断深化,所有权权能产生裂变和分离,演变成一束或一组权利,利用和收益成为核心意义。

    公共产权是兼具法律范畴和经济范畴的财产权概念。公共产权以大陆法系和马克思政治经济学理论为基础,在宏观制度层面坚持国家(集体)所有权的核心地位,同时融合了英美法系和西方新制度经济学派在微观经济运行中的权能分割和市场交易制度。公共产权制度一方面用于维护公共产权权能流转中权利人的权利,另一方面,也是公共产权区别于私有产权的标志,是出于国家公权力用于维护国家(集体)所有财产的公共利益免受侵害。

    不可移动文物公共产权制度的构建是不可移动文物资产化改革的关键,是不可移动文物资产公共产权部分权能进入市场进行市场化配置和流转、实现有偿使用、获得国家作为不可移动文物所有者收益及收益全民共享的核心制度保障。

    当前我国不可移动文物在利用和经营管理中的突出问题,可总结为一句话,即公权不公、私权不私。所谓公权不公,是在公法层面(《宪法》和《文物保护法》)基于国家公权力对于不可移动文物直接利用和经营管理经济主体的行政控制,由于缺乏与其市场化进程相适应的法律依据和相应规章制度而不断减弱;所谓私权不私,是在私法层面(《物权法》)虽然基于国家所有不可移动文物名义上的法权形态,在不可移动文物利用中却没有或缺乏对于物权的规范和制约作用。不可移动文物利用和经营管理主要受地方政府和相关部门的行政干预,甚至全盘转包给旅游公司,导致不可移动文物国家所有权“虚置”。而“公权不公、私权不私”的根本原因,在于不可移动文物公共产权制度的长期缺位。

    不可移动文物资产化,需要依托不可移动文物公共产权的结构化。不可移动文物公共产权结构化,是在所有权基础上进行权能的裂变和重组,进而形成多层次且相互关联的权能结构形态。不可移动文物公共产权的“公共”涵义,既包括国家所有不可移动文物,也包括集体所有和个人所有的不可移动文物。由于我国集体所有和个人所有的不可移动文物的保护利用均受到国家保护文物公权力的限制,其私权亦呈现部分公权化或完全公权化化倾向而表现为强烈的“公共性”,即公共产权属性。因此,集体所有和个人所有的不可移动文物的资产化,亦须以其公共产权结构化为前提。

    不可移动文物公共产权的结构化,可首先从私法和公法层面进行划分:在私法层面基于私权则对应不可移动文物物权体系的结构化,在公法层面基于公权则对应规制权体系的结构化。其次,从权利主客体角度进行划分:一是所有者的权利(自物权),国家作为不可移动文物所有者的绝对所有权。其中国家是主体,不可移动文物是客体。二是公共产权各项权能的权利人在相应权利范围内利用不可移动文物谋取价值最大化的权利,即用益物权(他物权)。权能权利人是主体,不可移动文物是客体。三是国家作为所有者基于公权力对不可移动文物利用等经济行为合理性和有限性的保护、干预和监察权力。国家是主体,权能权利人是客体。基于上述从公法和私法层面以及权利主客体划分层面,可构建不可移动文物公共产权的三重权利体系:所有权(自物权)体系、用益物权(他物权)体系和规制权(国家公权)体系。其中,所有权(自物权)体系可细化为国家所有权、集体所有权和私人所有权;用益物权(他物权)体系可细化为占有权、使用权(经营权)、收益权;规制权(国家公权)体系可细化为文物保护地役权、文物征税权、文物监管权、文物收益分配权。

    公共产权结构化可以使不可移动文物的利用度、资源配置效率大大提升,与此同时产权界定、制度安排的复杂性也会越来越高,考虑其经济成本和制度成本,公共产权结构化程度并非越细致越好。对于不可移动文物公共产权的结构化,其构建过程应为从有体物到无体物、从物权到债权、从所有权和用益物权到担保物权的逐步细化。在当前我国不可移动文物公共产权实践几乎尚为空白的情况下,应着重理清并构建以所有权、用益物权和规制权为核心的不可移动文物主体公共产权结构。对于担保物权如抵押权、质权、置留权以及债权、知识产权、资本产权等应在完善物权体系和规制权体系基础上逐步构建。

    (刘尚希,中国财政科学研究院党委书记、院长,博士生导师。陈曦,中国财政科学研究院在读博士。)

    编辑陈梅