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    工作研究

    文物行政执法模式刍议

    发布时间:2017-10-27韩华宾

    模式有两层意思,一是某种事物的标准形式,一是使人可以照着做的标准样式。无论从哪个角度理解,模式都具有标准化、统一性、普遍性和稳定性的特点,都是人们从事某种活动、完成具体任务的可以信赖的范本或者行为规程。自上世纪八十年代我国颁行《中华人民共和国文物保护法》以来,文物行政执法工作从无到有,不断发展壮大,已逐渐形成了适应各地文物工作发展要求的文物行政执法模式。

    概而言之,各地的文物行政执法模式目前有三种。其一文物行政机关自己从事文物行政执法工作。其二文物行政机关设立文物行政执法队,将文物行政执法工作委托之。其三文物行政机关依据政策精神,将文物行政执法工作委托给诸如文化市场综合执法队等综合执法机构。

    除以上三种模式之外,有些地方还将文物行政执法工作委托给如博物馆、文物工作队、文物保管所、文物考古研究所等单位,但由于以上诸单位不符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关条款,其委托形式上、程序上不具备合法要件,最基本的合法性问题尚有待商榷,因此不能构成工作模式。

    因此,文物行政执法模式仅限于以上三种。既然是模式,就要体现其现实有用性,用以指导实际工作。那么问题来了,如果要组建施行文物行政执法工作,却面临“三选一”的局面,如何选择呢?

    让我们溯根求源,来探究一下为何会出现多种模式。改革开放以来,党和国家下大力气进行了行政体制改革,行政管理权被区分为决策权、执行权和监督权等相互连接又有制约的几个不同部分,确保了行政管理效能。具体而言,行政管理权被细化为行政决策权、行政审批权、行政执法权和行政监督权等具体权能,有效推动了政府行政从“部门行政”向“公共行政”的转变,扩大了“被管理人”在行政活动中的参与度,使政府从“管制型政府”回归到“服务型政府”。

    我国上世纪八十年代就颁行了《中华人民共和国文物保护法》,并经屡次修订完善,已日趋成熟,确保了文物行政管理工作有条不紊依法施行。在法制化建设的大背景下,文物管理部门组建了文物行政执法工作机构,文物行政执法权的地位作用也日益显现。文物行政执法工作作为一项新职能,是组建新的机构承担新的执法工作职能,还是在原有机构和人员的基础上,增加新的职能,来适应法治社会的要求,这是一个不容回避的问题。在当时没有改革模式可以遵循情况下,同时囿于编制、人手短缺等问题,在从未涉足过文物行政执法工作,而法律又要求推行执法工作的大背景下,各地文物系统内保组织最终承接了对外行政执法的职能,终于外化为行政执法机构。

    文物行政执法第一种模式和第二种模式基本形成过程大概如此,至少也与此密切相关,即内保组织演变成了行政执法机构。因此,以上两种模式看似形式上、组织结构上有差异,其实质上都是文物管理部门内部自我改革的结果。改革的结果赋予了旧机构以新职能,旧机构顺应改革要求,以新姿态、新面貌开展了新工作、拓展了新业务,同时机构也焕发出新活力,并在新的历史阶段完成了新任务、作出了新贡献。所以也可以这样讲,前述两种模式其实质是同一种模式,文物行政执法机构、人员虽然有文物行政机关内外存在位置的不同,但总归都处于文物系统内部。这是原有机构职能的新拓展,是文物部门内部改革的成果。

    不过,实事求是讲,以上模式并不是经济社会发展要求的必然,也没有政策法律支持,而是各地的顺意为之,最终演化形成了文物行政执法机构的不同形态。但这种做法并不真正符合我国的法治常态,更像权宜之计,不过久而定型而已。

    文物行政执法第三种模式是综合执法,是党和国家行政执法体制改革发展的方向和目标。综合执法是党的十八届三中、四中全会关于深化综合行政执法体制改革的要求部署,是加快政府职能转变,加强行政事项事中事后监管的重要举措。综合执法改革的目标是消除横向行政权力的分割与交叉,降低行政协调成本,实现行政权力的科学配置与规范,高效运行。2016 3 4 日,《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》,将文物综合行政执法改革提上议事日程。

    将三种文物行政执法模式联系起来看,不难看到文物行政执法工作发展改革的轨迹,第一步,适应行政体制改革、落实文物管理法治化要求,建立了文物行政执法机构,形成了第一、二种文物行政执法模式;当前,行政执法体制改革进入进一步深化阶段,政策明确指向了前述第三种文物行政执法模式,就是要综合执法。

    由上可见,第一、二种文物行政执法模式与第三种文物行政执法模式并不是在时间上、空间上的并存关系,而是行政体制改革过程中、改革道路上的第一步和需要继续深化改革的递进关系。因此,各地组建施行文物行政执法工作的方法就明确了,即不是要在三种模式中确定选项的问题,而是要适应改革发展方向和发展要求,将文物行政执法纳入综合执法。

    多年来,文物部门以改革的姿态,全面依法落实党和国家的政策法律,并形成了若干行之有效的文物行政执法模式,完成了改革的第一步。当前,面临经济社会发展的新形势、新局面,文物部门一定会不负众望,继续完成好党和国家交给的深化行政执法体制改革的艰巨任务。

    中国文物报201710278


    编辑冯朝晖