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    文博副刊

    国有文物行政公益诉讼制度正式确立

    发布时间:2017-07-17李袁婕

    6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改,在第二十五条增加一款,作为第四款,该款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼”,从而确立了我国行政公益诉讼制度。该决定自2017年7月1日起施行。

    根据《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国物权法》的相关规定,我国国有文物属于国家财产,因此其保护适用上述行政公益诉讼法律规定。在当前文物保护形势还不容乐观的形势下,确立广受各界关注的国有文物行政公益诉讼制度具有重大的法治价值和现实意义。

    首先,为保护国有文物提供了更加有力的法律保障。尽管我国已形成了包括《中华人民共和国文物保护法》《水下文物保护管理条例》《文物保护法实施条例》《长城保护条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《博物馆条例》在内的中国特色文物保护法律制度,但在文物执法过程中,文物行政机关以及法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或者不作为的现象仍然时有发生,导致文物被盗案件多发频发,火灾事故时有发生,消防隐患十分突出,甚至出现文物案件不报、漏报、瞒报现象。典型的案例如十三陵、清东陵被盗案、湖北省红安七里坪革命旧址之“国共合作谈判处旧址”遭拆毁案、河南省商城县省级文物保护单位南街民居被整体拆除案、贵州省独山县县级文物保护单位“龙家民居”被强行拆毁案、哈尔滨市双城区刘亚楼旧居等7处不可移动文物被擅自拆除案、河南省汝州市望嵩文化广场项目汉墓群遭破坏案等。上述案件均导致国家利益和社会公共利益受损,但由于这种损失与公民、法人和其他组织没有直接的利害关系,过去无法提起行政诉讼。因此,由检察机关在文物行政机关以及法律、法规、规章授权的组织不纠正违法行为或怠于履行职责的情况下,通过检察建议方式,可以督促其依法履行保护公益职责;而由检察机关以公益诉讼人身份适时向人民法院提起行政诉讼,不仅实现了检察权、审判权对行政权的制约,而且还可以确保国家利益和社会公共利益得到更加有效地保护,有利于维护广大人民群众的根本利益,消弭“公地悲剧”的存在。

    其次,能够有效督促文物行政机关依法行政、严格执法,并增强其执法权威性。在行政公益诉讼中,新修正的行政诉讼法明确规定诉前程序是必经程序,检察机关通过提出检察建议能够有力地制约和监督文物行政机关以及法律、法规、规章授权的组织依法行政,从而保障和促使其最大限度地依法公平公正履行职责,防止国家利益和社会公益受损。同时,面对文物安全形势严峻、文物保护风险日益多元化、系统化、复杂化的局面,针对文物执法实践中有些行政相对人不履行法定义务甚至抗拒行政处罚的行为,由检察机关通过行政公益诉讼介入,也有利于维护文物行政执法的权威和公信力,从而形成文物行政机关和司法机关共同保护公益的格局。

    最后,为《文物保护法》修正提供了上位法依据。在2013年启动的《文物保护法》修改过程中,对于是否建立国有文物行政公益诉讼制度存在不同意见。根据法理,行政公益诉讼,是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。行政公益诉讼明显具有预防性质,即不需要公益侵害现实地发生,只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性,就可提起诉讼,从而把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态,实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益,因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要意义。基于上述法理和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的最新规定,笔者认为,在《文物保护法》中增加规定国有文物行政公益诉讼已具备条件,还可在配套法规或规章中进一步明确规定以下内容:一是在诉前程序中,文物行政机关以及法律、法规、规章授权的组织在收到检察建议后,要对照检察建议全面自查,对确属行政行为不作为或违法行使职权的,应积极主动履行职责或纠正违法行为,不得以各种理由推脱、延迟落实和反馈。文物行政机关以及法律、法规、规章授权的组织在收到检察建议后的法定期限内,应当将办理情况书面回复检察机关。二是在诉讼过程中,各级文物行政机关要认真做好行政公益诉讼应诉工作,应当充分尊重检察机关独立行使检察权、审判机关独立行使审判权,不得以任何理由要求检察机关撤诉,不得以任何方式干扰人民法院受理行政公益诉讼案件。被诉文物行政机关负责人应当出庭应诉,不得拒绝或无正当理由延迟答辩举证。人民法院裁判生效后,被诉文物行政机关必须依法自觉履行。

    (《中国文物报》2017年7月18日4版)


    编辑马怡运