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    工作研究

    设置国家文化遗产保护用地

    发布时间:2017-03-14袁靖


    中华民族的辉煌历史和灿烂文化都需要文化遗产这个实物证据的支撑。把祖先留给我们的文化遗产保护好、展示好、解读好,将来传承给我们的子孙后代,是我们这一代不可推卸的历史重任。

    以大型考古文化遗址和古墓葬为特征的大遗址是中国几千年文明发展史的主要载体,具有不可再生、不可替代的价值与地位,是国家文化遗产中极为重要的组成部分。

    当前,除由一些地方政府出资,购置湖北省武汉市黄陂区的盘龙城遗址、陕西省西安市秦始皇陵、陕西省西咸新区的汉阳陵、吉林省集安市的高句丽王陵、四川省邛崃市的邛窑十方堂遗址的重点保护范围内的土地,因而较为妥善地解决了保护问题之外,我国大遗址的保护状况整体堪忧。从表面上看,是城市内遗址的外部环境威胁加剧、遗址的内部环境持续恶化、农民生活和保护之间的矛盾突出、管理方式亟待改进及不合理的旅游开发等方面带来的问题。实际上,由于遗址本来就依于土地而存在,大遗址保护和管理失控的所有问题,都应该从我国现行的土地制度去追寻,它是产生其他破坏大遗址问题的症结。以下从两个方面做进一步的阐述:

    首先,大遗址所在地的地表下埋藏着古代的遗迹和遗物,而在其地表以上则往往是现代人们耕作的田地和居住的房屋。文物行政主管部门依照国家的《文物保护法》来管理地表以下的遗址,其他如国土、住建、农业和林业等政府的其他职能部门按照《土地管理法》、《城乡规划法》、《森林法》等来管理遗址以上的地面相应部分。此外,县区和乡镇则按照国家的《政府组织法》等管理遗址上的人及其社区。而居住在遗址之内和之上的城市居民和乡村村民,则按照《物权法》、《土地承包法》及中央制定的政策与政府相关部门进行互动,以保证和维护他们自己在这片土地上的权益。这样,依附于土地的这些不同的利益群体自然就会带来不同的利益诉求,作为政府的职能部门和基层组织,自然会优先满足自己的直接责任对象的相关诉求,而将包括文物保护在内的责任排在相对靠后的位置。土地权益问题直接会影响到各级政府部门的权益,当然也会产生各种各样的矛盾和冲突,无疑是影响到大遗址保护的关键问题。

    其次,我国大遗址保护的核心问题是土地所有权不明确,以及在此基础上形成的公权和私权法律上的不完善,还有在具体处理公共利益时缺乏可以依据的法理程序,因而,我们文物主管部门在保护涉及大量土地和居民的大遗址时,不得不寄希望于地方政府采取行政手段来处理出现的矛盾和问题。由于大遗址保护范围内的土地所有权与使用权是分离的,所有权有全民和集体两种情况,使用权也有国家机关、事业单位、企业单位、集体和个人多种。作为各级文物保护单位的大遗址尽管划定了保护范围和建设控制地带,但这些保护区划内的土地所有权没有从集体转移到国有,使用权也没有从单位和个人手中转移到代表国家行使保护和管理权的文物行政机构或事业单位名下,文物保护和管理部门实际上难以对大遗址保护行使《文物保护法》赋予的权利,处于无能为力的尴尬境地。

    这里特提出“设置国家文化遗产保护用地”的提案,具体建议如下:

    一、做到土地变性。借鉴一些地方政府出资购置大遗址重点保护范围的土地,解决遗址保护问题的成功经验,考虑到不同地区政府的财政状况,主要由国家财政根据遗址保护规划的要求,出资征收或租赁国家重要大遗址所在地的土地,作为“国家文化遗产保护用地”,由国家文物部门或省、自治区及直辖市的文物部门作为主要管理方参与管理,为今后建立国家文化公园奠定基础。

    二、保证基本农田。探讨将遗址范围内地表的永久基本农田这类用地与文物保护用地结合起来的保护思路,即将大遗址的土地从集体所有转变为国有改变所有权以后,这些土地仍然作为基本农田继续使用。各级文物管理部门可以按照《文物保护法》和大遗址的文物保护规划对使用这些土地的方式进行限制,比如只能种植浅根茎的农作物、耕种深度不能超过多少厘米等,从而切实保证大遗址不再遭到人为的破坏。

    三、实现集约化管理。将征收为国有的大遗址的土地作为进一步深化农村改革的试点,尝试着对其实行集约化管理,将一家一户的低效率的家庭农业改变为高效率的国有大农业。

    四、成立大遗址保护特区。由于大遗址的地面上有各种不同的利益群体,涉及的行政管理机构也相当多。因此,可成立包括基层政府机构、文物、国土、住建、农业、林业、环保、交通和旅游等行业管理部门在内的大遗址保护特区进行管理,注重以文物保护、管理和利用作为其第一责任考核目标。

    五、做好先行试点。考虑到这是国家层面上前所未有的举措,需要认真探索,逐步推行,可以首先从现有的属于世界文化遗产的遗址着手,如河南安阳殷墟、内蒙古锡林郭勒的元上都遗址、丝绸之路:长安-天山廊道的路网中的多个遗址等,逐步推广至第一批全国重点文物保护单位的大型遗址。

    中国文物报2017年3月14日3版

    编辑冯朝晖