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    工作研究

    关于完善国家重点文物保护专项资金分配机制的探讨

    发布时间:2017-08-11何凌


        公平、合理、科学地分配国家重点文物保护专项资金是进一步提升专项资金使用绩效的重要课题,本文拟从资金分配角度作一些初步探讨。


    当前国家重点文物保护专项资金分配方式


        国家重点文物保护专项资金是中央财政为支持全国重点文物保护工作、促进文物事业发展而设立的具有专门用途的补助资金。国家重点文物保护专项资金补助范围涵盖所有经国务院公布的全国重点文物保护单位和所有国有文物收藏单位馆藏一、二、三级珍贵文物保护,基本涵盖了我国文物保护工作的重点。


        由于文物保护工作的多元化和多样化,每个文物保护项目都需要单独测算经费需求,不同文物保护项目经费预算存在着几十倍甚至数百倍的差异,很难以单纯的定量或定性因素对文物保护工作统一衡量。因此,当前国家重点文物保护专项资金分配方式采取了项目核定和专项转移支付的工作机制。中央补助国家重点文物保护专项资金是由各省级文物主管部门会同省级财政部门按照年度专项资金项目申报规范要求组织项目申报,经国家文物局会同财政部共同审核确定项目,然后向核定项目下达资金预算。


    国家重点文物保护专项资金分配存在的主要问题


        国家重点文物保护专项资金的分配方式符合财政资金精细化管理的要求。国家文物局、财政部充分利用信息技术进一步加强对文物保护专项资金分配的管理,对国家重点文物保护项目建立总项目库、备选项目库和实施项目库,并对项目库的具体内容和进入项目库的项目申报、审核等作了严格规定,以便于整体掌握项目实施情况。但随着文物保护资金投入不断增加,社会对文物保护越来越关注,文物保护资金分配过程中一些机制和管理上凸显的问题需要及时研究和解决。


        一、资金分配管理难度大。目前国家重点文物保护专项资金分配管理是“一捅到底”和“零星分散”的管理模式,由中央直接定项目、安排资金。虽然《国家重点文物保护专项资金管理办法》对资金审批环节和分配程序有明确规定,但实际上,从资金申报到下达的时限要求非常短,要在规定时间内按程序审批、分配好全国几千个文物项目的资金,难度很大、责任不小。由于资金分配有一定的自由裁量权,也容易造成权力运行不透明、权责不对等现象。


        二、文物保护项目预算编制标准不尽科学,预算审核尺度难把握。比如古建筑修缮造价缺乏科学严谨的计价指导依据,目前除了1995年的全国统一房屋修缮工程预算定额(古建筑分册)、2012年的北京市房屋修缮工程预算定额 (古建筑)、2013年的文物建筑保护工程预算定额(南方地区)等少数几个可以参考的文物修缮定额外,各地没有建立文物修缮定额动态管理机制。再如考古发掘,目前唯一的定额标准还是1990年颁布的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》,早已脱离实际存在明显不足。


        在定额标准存在明显问题的情况下,预算审核的尺度就难以把握。目前,国家重点文物保护专项资金的分配主要以国家核定的项目预算控制数作为分配依据,但即使委托中介机构或聘请专家进行预算审核,缺少依据和标准,也难以做到公平公正。


        三、资金拨付进度不明确。国家重点文物保护专项资金要根据各地区项目储备情况统筹安排,有些项目由于工程实施周期较长、资金量较大,资金往往会分年下达,但资金分配时,拨付进度、项目年度预算安排机动性较大,造成地方实施、推进项目十分尴尬——要么就现有资金将项目分段实施,但这样不仅有规避公开招投标的嫌疑,而且可能造成一个项目多个实施主体,不利于项目管理;要么就等待资金足额到位再行招标,可财政对资金执行进度有严格的要求,而且每年都要绩效考核,这也给项目推进造成困难。


        四、地方财评宽严程度难把握。文物保护实行属地管理,分级负责,国家重点文物保护专项资金虽已经由国家文物局核定了预算控制数,但文物维修工程实施时仍要在所在地进行财政评审。财评的人不一样,往往造成审的结果不一样,而且不同地区的宽严程度和办法都不一样。资金财评大幅审减非常普遍,要么是因为没有明确的定额,把项目的计价当零来算,要么就是按照普通建筑的定额来算。文物修缮工程和普通建筑工程有本质的区别,“一刀切”会严重低估文物修缮的文化价值和专业价值。价钱低了,投标的就少了,中标单位恐怕就只能从偷工减料上做文章,这样极不利于历史建筑的保护。


        五、结余资金管理不规范。国家重点文物保护专项资金对结余的管理,只是笼统地说按照财政部关于财政拨款结余管理规定执行,对结余资金处置的规定过于概括而不够明确。现实情况中,项目资金的结余认定和处置缺乏统一的、具有可操作性的制度来规范,导致文物保护结余资金的使用管理不规范。


    完善国家重点文物保护专项资金分配方式的对策建议


        一、改革分配方式。为深入落实“放管服”改革要求,建议国家重点文物保护专项资金实行“重点项目+一般项目”分配模式,除涉及重大工程、跨地区跨流域的工程以及外部性强的重点项目由国家文物局、财政部明确项目预算规模外,一般项目专项资金分配按照项目计划清单统筹切块下达,增强地方自主性,激励基层主动作为。


        二、抓紧制定文物保护项目定额标准。国家出台统一的文物保护项目预算定额和相关标准有一个过程,也有一定难度,但可以指导地方先行先试,在不断摸索完善的基础上,为国家制定相应的法律法规提供借鉴。


        三、强化绩效目标,明确项目资金分配计划。无论是国家直接分配资金还是切块下达资金,都应该将项目绩效目标作为专项资金分配和项目遴选的重要标准。项目具备实施条件才能拨付资金,要形成“项目等钱”,而不是“钱等项目”。资金分配时应该根据项目绩效目标明确拨款计划,一年内能实施的项目避免分次拨款。


        四、文物维修工程资金分配以地方财政预算评审结果为依据。建议文物维修工程实施方案获得批复后,项目单位即编制预算并提交地方财政预算评审,而不是等到资金下达后再来评审。主管部门可以依据地方财评意见统筹安排资金,既避免了二次评审,提高了行政效率,降低了行政成本,又明确了权责。


        五、重视结余资金管理,确保结余资金合规使用。文物保护项目资金在规定时间内未动用或未使用完而被财政部门认定为结余的资金,严格按照财政相关规定执行;文物保护项目已完成并通过验收后的结余资金以及被财政评审审减的专项资金,建议由项目执行单位报经同级文物和财政主管部门批准后,留用于其他文物保护项目支出。


        国家重点文物保护专项资金的设立在促进文物事业发展方面发挥了积极的作用,但资金分配链条长、项目落实慢、使用效益低的问题仍然比较突出,如何增强国家宏观调控能力和地区自主发展能力,形成分配科学、配置有效、管理规范的文物保护资金分配机制还需各级文物、财政部门共同努力推进。


        (《中国文物报》2017811日第3版)

    中国文物信息网文冰